电力市场化改革给电力规划带来新的课题：全国电力供应总体紧张质疑电力规划的科学性、准确性，电源点的抢滩占地挑战规划的权威性，电力改革大纲─５号文对电力规划主体的不确定界定引发多方对电力规划主体的不同解读。
为此，我们试图分析新形势下电力规划要不要做、怎么做、谁来做等重要问题，以引起各方面对电力规划的关注。答案应该是肯定的，中国必须有权威的科学的电力规划。当前加快制定电力规划尤为迫切。
承受改革之重
缺电、电改是目前媒体时髦的话题。也正是因为时髦，电力这个原不为新闻关注的行业吸引了大众的眼球。自2001年始，全国电力需求一改徘徊不前的低迷局面，电力供应出现旺盛势头，到2002年，部分地区、部分时段开始出现电力供应紧张，而进入2003年，全国大范围的电力供应紧张局面已经形成。一时间，社会各界纷纷探讨新一轮缺电局面的原因。在这些声音中，很多媒体把矛头指向电力规划：规划失误导致电力建设速度的滞后是眼下缺电的根本原因。
而目前，以市场化为主要目标的电力改革正如火如荼，改革进入关键时期。电力的市场化给具有浓厚计划色彩的电力规划带来空前的信任危机，特别是发生在改革第一年里，各大发电企业以抢占市场为先机，纷纷跑马圈地，挑战电力规划权威。
在新形势下，电力规划还有用吗？电力规划还需要按部就班来做吗？这是一个不得不回答的问题。
毋庸置疑，要回答这个问题，必须先分析我国的国情和电力工业的特情。我国是以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的社会主义市场经济体制，在国家宏观调控下，市场在资源配置中发挥基础性作用。显然，这里透露两条信息：一是国家要调控，二是市场要发挥作用。电力工业具有产供销同时完成和网络性及建设周期较长的特征，国有资本在电力行业处于绝对控制地位，电力的安全、稳定和充足供应，是国民经济健康、稳定、持续发展的重要条件，事关经济发展、社会稳定和国家能源安全的大局。国情和电力工业的特情决定了我国电力工业的发展要有而且必须要有坚强的国家意志，同时在发展中要发挥市场配置资源的作用。制定和实施电力发展规划是国家实施宏观调控的核心内容和手段。
以主张电力改革而著称的经济学者冯飞在回答记者规划还要不要做的时候坦言，电力管理体制不管怎么改，电力规划还必须要做。他说，全面、协调的发展观要求能源结构必须进一步优化，火电、水电、核电发展的比例、区域的平衡等必须要有国家意志，电力规划是体现国家意志的途径。冯飞还分析了他自己主张规划的观点：其一，厂网分开、竞价上网后，什么信号让投资者什么时候投资、在哪儿投资，这是一个大问题，因为市场信号只能反映当期的电力供求关系，而电力建设周期性的特点会让电力供求关系扭曲、甚至放大，电力投资者迫切需要一个科学、合理的投资信号，否则电力供应永远是紧张、过剩、再紧张的恶性循环，电力规划在一定程度上弥补了电力投资单纯依靠市场信号不足带来的弊端。其二，电力规划可以降低电力改革带来厂网协调风险。过去，电力工业垂直一体化管理，协调比较简单。改革后，厂网能不能协调是改革的风险之一，电力监管当局可以部分化解这个风险，但是如果没有规划，将很难做到有效协调。其三，电力规划可以让电力企业的决策更加科学、合理。在国有独资和现代企业制度还没有建立的背景下，企业的决策缺少监督机制，目前电力企业的竞争是封闭的竞争，即是公有制之间的竞争，而不是向其他资本形式开放的竞争，这种竞争使企业的市场行为缺乏准确的市场信息、不计成本，比如出现跑马圈地的现象，规划在一定程度上提供了一种更加准确的市场竞争信息，让决策科学化、竞争有序化。
资深电力专家吴敬儒也回答了记者这个提问。他说，做好电力规划是电力工业发展的必然要求，过去一家办电还好说，现在是多家办电，而且厂网也分离了，更需要规划把这些家协调起来，努力做到全社会电力发展成本最低、最优。他举例说，比如城市建设，先得有一个总的规划，然后这家修路，那家盖房。
所以，尽管厂网分开、竞价上网等电力市场化改革给传统的大一统电力系统规划带来了冲击，但是电力工业在国民经济中的特殊地位及其自然属性决定了电力工业必须要有统一、科学的规划。
目前看来，以打破垄断、提高效率为宗旨的改革使得上述需要统筹规划的主体在向分离的状态发展，利益集团的分离和多元化使得规划在发展过程中协调各方矛盾、平衡各方利益成为一个重要的内容。电力规划，要承受电力改革之重。
规划应与时俱进
紧缺、过剩、再紧缺的电力供应恶性循环和电力体制改革等给新时期电力规划工作带来新的课题，电力规划工作绝不能再因循守旧，必须与时俱进，适应外界环境的变化而不断创新。
不久前，本报刊发了国家电网公司副总经理陈进行的署名文章《搞好电力规划促进电力工业发展》，他从五个方面回答了过去电力发展规划理论、方法已经不适应电力工业发展的新形势的问题。而一直从事电力规划工作的国家电网公司战略规划部副主任欧阳昌裕在接受记者专访时指出，新时期电力规划工作必须要从几个方面进行大胆变革。
其一，规划的理念要变革。电力行业规划是政府进行宏观调控和指导市场竞争主体的纲领性、政策性文件，其主要作用是反映市场需求，引导投资方向和做好综合平衡，使电力工业在满足市场需求的前提下，实现社会总成本最低。欧阳昌裕分析说，过去规划工作是政府执行行政权力的重要手段，随著市场经济的逐步完善，现在，市场已经在资源配置中发挥基础性的作用，规划工作更多地要成为行业发展的产业政策，在电力改革、厂网分开的局面下，规划更应注重整个系统的最优。
冯飞也总结他对规划理念变革的看法，他说，过去，电力规划是纯粹的国家意志，而在以后，电力规划要逐步成为电力产业的发展导向，是指导性文件。显然，政府规划在形式上，更多的是发布信息、预测未来、提出目标、制定政策，使市场竞争的参与者能够把握整个行业的发展方向，从而对其经营行为起到指导性作用；在实现手段上，行业规划应提出有效的经济政策，并主要运用法律、税收、财务等手段及时调整，以促进规划目标的实现。
其二，规划的时间周期要变革。过去规划五年编制一次，规划工作一劳永逸五年。然而，规划的本质是指导工作，包括现在的工作和将来几年的工作，规划的本质要求规划工作必须是动态的，远近结合，由五年一编改为每年滚动修订。江苏省电力公司主管规划工作的副总经理李晶生告诉记者，把握市场需求是做好规划的基础，要做好预测的最好办法是不断滚动修正，滚动修订五年规划的一项重点是滚动修正市场需求预测。他解释说，经济全球化使得国家的经济发展融入了国际大环境，增大了不确定性，知识经济社会的到来和科技进步的日新月异使得经济发展的变化越来越快，越来越难以预测，要使预测的主观行为更为符合客观实际，只有不断地更新主观认识，滚动修订预测，并据此调整电力规划。
其三，规划的内容要变革。欧阳昌裕分析说，过去规划内容重点在规划电源的发展，现在，因为规划已经成为行业发展的产业政策，电力规划不仅仅要规划电源布局，电网发展、环保等都要成为电力规划的重要内容。而电源规划应侧重于市场预测、环境分析和总量控制上，重点提出如何引导电源布局和减少环境影响、资源占有的政策和措施，削减市场竞争主体在发展中的障碍，降低准入门槛，必须淡化对具体项目、投资概算、效益评估等的审批，将其交由市场投资主体决策。李晶生提醒记者，在规划中，特别要注意电源规划和电网规划的统一。目前，电源、电网作为整体优化的协同性不强，往往在确定的电源和负荷布局下论述电网的建设，而缺乏电源布局变化后电网的适应性研究及必要性分析。他说，在江苏，由于厂网分开后各主要发电集团为拓展各自在江苏的有限空间，开展了轰轰烈烈的圈地运动，使得目前电源项目的开发处于无序状态，更无统一规划可言。同时，目前的电源布局给电网的规划和建设带来了很大的压力，使得重复和不合理的投资增加。
其四，规划的操作手段和实施手段要变革。欧阳昌裕指出，在市场经济逐步完善的过程中，规划工作必须逐步用市场的办法来编制和实施，规划的过程要凸显透明、公正。
创新是保持生命的不竭动力，毫无例外，电力规划必须与时俱进，在创新中真正指导实际。
交给最了解市场的人来办
毫无疑问，政府是规划的实施主体。但是中国的国情决定了政府只是规划工作的组织者和决策者，具体的电力规划研究等一系列工作究竟谁来做？这是一个敏感的问题。因为，电力规划是需要统一、全方位地对电源、电网进行布局，而电力改革产生了多家电力市场主体，有谁牵头来办是个耐人寻味的问题。
从资产分布看，国家电网公司是分家后最为庞大的电力企业，而且国家电网公司在很多功能界定上也与原国家电力公司一脉相承。显然，更多的目光是让国家电网公司来牵头做电力规划。而事实上，改革后，国家发改委已委托国家电网公司进行全国十一五电力规划及2020年远景目标规划的编制工作。然而，在电力体制改革大纲──国务院5号文中有如此的表述：国家电网公司受政府委托，协助制定全国电网的发展规划，区域电网公司规划区域电网发展。由于5号文只界定了国家电网公司协助制定全国电网发展规划，于是有人质疑，国家电网公司在进行电力规划过程中是否有权利进行电源布局的规划。
记者带著同样的质疑采访了吴敬儒先生，他说，中国对电网的理解有两种：一是狭义的输变电，一是包含输电和发电广义理解。他认为，5号文中的电网规划实质是指电力规划。因为，其一，如果电网规划不包括电源规划，则5号文中提到的委托没有意义，做单纯的电网规划是国家电网公司自身的职责；其二，若没有电源规划，电网规划做不出来，这是一个大家都懂的逻辑。吴敬儒还向记者阐述了让电网公司做全国电力规划的优势：规划是以市场为导向进行的，电网公司最了解市场，它最清楚哪些地方缺电，缺多少电；在输配还没有分开的情况下，保证供电的责任在电网公司，只有电网公司最关心电力供应，而发电公司不需要承担这个风险；电网公司有几十年规划的经验，有一大批从事规划工作的人才队伍；最重要的，电网公司有最直接、最准确的市场信息。
欧阳昌裕也毫不掩饰他对电网公司牵头进行电力规划工作的观点。他说，规划就是解决需求和供应的关系，电网公司更加贴近市场、了解市场需求，它掌握的信息最权威，而发电公司和中介机构对电力市场的了解是滞后的、再加工的，因此，电网公司来做规划具有天然的优势。
有意思的是，一位不愿透露姓名的某发电集团计划部工作人员在接受记者电话采访时指出，虽然电网公司最了解市场，委托电网企业做规划比委托电源企业做规划更方便，但是由于目前电网企业还有电源投资的权利，而各大发电集团在全国各地的布点很不均衡，我们担心电网企业在做电源规划时是否能做到客观和公正。显然，这个观点代表了若干发电公司的担心。不过，欧阳昌裕向记者解释说，电网公司来做规划可以做到比较公正，因为电网公司是天然的垄断行业，它的回报率是固定的，而且受到国家有关部门严格的监管，但是，发电公司却不是这样，受竞争的驱使，发电公司总是希望自己占有更多的市场份额。
没有任何电力工作背景的冯飞告诉记者，电力规划的特点决定了电力规划必须要让最了解市场的机构来做。显然，只有电网公司最了解市场，所以规划让电网公司来做是科学而明智的选择。他强调，区域电网公司比国家电网公司更加了解区域市场的单元，因此区域电力的规划要以区域电网公司为主，全国的电力平衡及资源优化配置让国家电网公司来实施。
据记者了解，因涉及多家利益，目前，电网公司在编制电力规划工作中就遇到了新的问题。由于区域优化配置电力资源的权利收回到各级政府，处于发展地区经济的考虑，各省市区政府都积极在本地区规划建设电源项目，电力公司来协调各级政府，难度可想而知。再加上多个发电集团的意见，种种矛盾交织在一起。针对这种情况，冯飞建议，有必要建立一个对话机制，使电网企业、发电企业、各级政府在这个机制下协调矛盾。
其实，由于政府是规划的实施主体，政府最终是规划的决定力量，因此讨论谁来编制规划没有特别的实质意义，从理论讲，政府可以委托任何人、任何机构来编制。让最了解市场的机构来编制电力规划，无疑最节省社会总成本。