摘 要：阐释了“新型智慧城市”的理念与内涵，基于2019年国家新型智慧城市建设评价相关数据和分析，总结了我国新型智慧城市的发展现状，分析研判了新型智慧城市建设“发展阶段、服务效果、治理模式、数据资源管理、数字科技发展、建管模式”等六个方面转变的发展趋势，剖析了新型智慧城市建设存在的短板和不足，并有针对性地提出了推进新型智慧城市发展的政策建议。
关键词：智慧城市；新型智慧城市；城市治理；顶层设计；政务数据资源
DOI：10.16582/j.cnki.dzzw.2020.04.007
一、引言
智慧城市的概念自2008年提出以来，在国际上引起广泛关注，并持续引发了全球智慧城市的发展热潮。智慧城市已经成为推进全球城镇化、提升城市治理水平、破解大城市病、提高公共服务质量、发展数字经济的战略选择。近年来，我国智慧城市快速发展，成效显著。我国智慧城市发展大体上经历了四个阶段：第一阶段为探索实践期，从2008年底智慧城市概念提出到2014年8月，主要特征是各部门、各地方按照自己的理解来推动智慧城市建设，相对分散和无序。第二阶段为规范调整期，从2014年8月至2015年12月，主要特征是国家层面成立了“促进智慧城市健康发展部际协调工作组”，各部门不再单打独斗，开始协同指导地方智慧城市建设。第三个阶段为战略攻坚期，从2015年12月到2017年12月，主要特征是提出了新型智慧城市理念并上升为国家战略，智慧城市成为国家新型城镇化的重要抓手，重点以推动政务信息系统整合共享打破信息孤岛和数据分割。第四个阶段为全面发展期，从党的十九大召开到现在，主要特征是各地新型智慧城市建设加速落地，建设成果逐步向区县和农村延伸。党的十九大提出建设智慧社会，智慧社会是智慧城市概念的中国化和时代化，更加突出城乡统筹、城乡融合发展，为深入推进新型智慧城市建设指明了发展方向。新型智慧城市第一次出现在中央政府文件中，是在2016年3月发布的《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中，纲要首次提出要“建设一批新型示范性智慧城市”。在2016年10月9日中央政治局第36次集体学习中，习近平总书记指出，要“以推行电子政务、建设新型智慧城市等为抓手，以数据集中和共享为途径，建设全国一体化的国家大数据中心”。新型智慧城市是适应我国国情实际提出的智慧城市概念的中国化表述；新型智慧城市是在现代信息社会条件下，针对城市经济、社会发展的现实需求，以提升人民群众的幸福感和满意度为核心，为提升城市发展方式的智慧化而开展的改革创新系统工程；新型智慧城市是落实国家新型城镇化战略规划，富有中国特色、体现新型政策机制和创新发展模式的智慧城市；新型智慧城市的核心是以人为本，本质是改革创新（新型智慧城市英文应译为Innovative Smarter City，而不应译为New Smart City）。同一般性的智慧城市概念相比，我国的新型智慧城市概念更加注重以下几个特征：一是中国化。国外的智慧城市理念重在对“物”的管理，主要是推广其物联网、云计算等信息技术产品，而我国的新型智慧城市建设核心是以“人”为本，基于我国“四化同步”的国情实际，服务于我国以人的城镇化为核心的新型城镇化进程，促进解决“三个一亿人”的综合承载问题，助力提升我国城镇化发展质量和水平。二是融合化。新型智慧城市要着力推进技术融合、数据融合和业务融合，着力打破信息孤岛和数据分割，打通数据共享和融合的“奇经八脉”，促进互联网、大数据、物联网、云计算、人工智能、区块链等新一代信息技术与城市管理服务相融合，提升城市治理和服务水平。三是协同化。新型智慧城市不是简单的城市内政府部门、业务条线的信息化，而是要通过互联互通、纵横联动，特别是城市层面的横向融通，协调城市治理的“五脏六腑”，促进实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务，将过去各自为政、各行其是的“稳态”信息系统，打造成全程全时、全模式全响应、“牵一发而动全身”的“敏态”智慧系统，实现城市治理方式的智慧化。四是创新化。新型智慧城市的本质是利用新一代信息技术对城市进行重塑和再造，是利用现代信息技术与城市固有秩序和利益进行博弈，利用数据资源畅通流动、开放共享的属性，倒逼城市不合理的管理体制、治理结构、服务模式、产业布局变得更加合理优化、透明高效，从这个意义上可以说，凡是技术导向、项目驱动，没有业务优化重塑再造、没有改革创新举措和发展实效突破的所谓智慧城市，都不是真正意义上的新型智慧城市。经过不断的探索和实践，我国新型智慧城市建设持续深化，有效提高了城市管理的科学化、精细化、智能化水平，已经成为当今时代我国城市发展的新理念、城市运行的新模式、城市管理的新方式和城市建设的新机制。本文结合国家新型智慧城市建设评价工作，全面总结我国新型智慧城市的发展现状和特点，深入分析面临的瓶颈与问题，并提出相应的政策建议。
二、我国新型智慧城市的发展现状
近年来，为推动我国新型智慧城市健康有序发展，各部门、各地方先后出台了一系列政策举措和战略部署优化发展环境。一是国家层面高度重视。习近平总书记多次就智慧城市建设发表重要讲话，做出重要指示。国家层面陆续发布一系列相关政策文件，指导智慧城市建设。2014年8月，由国家发展改革委牵头研究制定的《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》经国务院同意正式发布，这是我国第一份对智慧城市建设作出全面部署的权威文件。2014年10月，经国务院同意，成立了由国家发展改革委牵头、25个部委组成的“促进智慧城市健康发展部际协调工作组”，工作组办公室设在国家发改委高技术产业司，国家信息中心智慧城市发展研究中心具体承担办公室秘书处职责。2015年12月，根据国务院领导批示，原有的各部门司局级层面的协调工作组升级为由部级领导同志担任工作组成员的协调工作机制，工作组更名为“新型智慧城市建设部际协调工作组”，由国家发展改革委和中央网信办共同担任组长单位。近年来，依托部际协调工作机制，各部委共同研究新型智慧城市建设过程中跨部门、跨行业的重大问题，推动出台智慧城市分领域建设相关政策（参见表1），我国新型智慧城市建设政策体系逐步健全。
表1 2018年以来中央及各部委出台智慧城市相关政策和标准
二是地方层面积极推进。所有副省级以上城市、超过89%的地级及以上城市均提出建设智慧城市。国内各省市智慧城市建设的重点和发展路径各不相同，在发布实施智慧城市总体行动计划的同时，不断推进“智慧教育”“智慧医疗”“智慧交通”等具体领域实践，探索适合本地智慧城市建设的重点和发展路径。三是持续开展国家新型智慧城市评价工作。2017年，国家发展改革委联合中央网信办、国家标准委制定《新型智慧城市评价指标（2016）》，全国220个地市参与了评价。2019年，在原有评价体系基础上修订形成《新型智慧城市评价指标（2018）》，评价工作旨在摸清智慧城市发展现状，为国家决策提供参考，为地方明确新型智慧城市建设工作方向、促进新型智慧城市建设经验共享和推广提供有力支撑。国家新型智慧城市建设评价工作由新型智慧城市建设部际协调工作组办公室秘书处（国家信息中心智慧城市发展研究中心）协助国家发展改革委和中央网信办具体组织，各地通过部署在国家电子政务外网的评价填报系统，基于2018版新型智慧城市评价指标，填报8项一级指标、24项二级指标、52项二级指标分项（除市民体验）数据注1。评价对象以地级及以上城市为主，2017年评价完成率为65.09%，2019年评价完成率达到81.36%，全国271个地市、4个直辖市参与了评价。对比2017年和2019年评价，平均得分由58.03分上升至68.16分，涨幅达17.46%。从各一级指标平均得分率来看，惠民服务、精准治理、生态宜居、信息资源、改革创新领域平均得分率都有所提升，智能设施领域平均得分率略有下降（参见图1）。
图1 2017和2019年全国新型智慧城市评价结果比对
基于2019年评价数据，从重点领域来看（参见图2），惠民服务、精准治理、生态宜居、智能设施领域得分率相对比较集中，差异系数注2较小，参评城市在这四个领域的发展水平较为均衡；信息资源领域的差异系数最大，达到62.76%，表明与其他领域相比，全国不同地方对于信息资源共享和开发利用差异程度最大，是未来破解发展不充分、不均衡的重要内容之一。
图2 2019年全国新型智慧城市一级指标得分率分布
三、我国新型智慧城市的发展趋势
近年来，各部门协同推进，各地方持续创新实践，我国新型智慧城市建设取得了显著成效。城市服务质量、治理水平和运行效率得到比较大的提升，人民群众的获得感、幸福感、安全感不断增强。新型智慧城市建设在2020年1月爆发的新冠肺炎疫情防控方面发挥了积极作用，多地通过网格化管理精密管控、大数据分析精准研判、移动终端联通民心、城市大脑综合指挥构筑起全方位、立体化的疫情防控和为民服务体系，显著提高了应对疫情的敏捷性和精准度。新型智慧城市作为数字经济建设、新一代信息技术落地应用的重要载体，近年呈现出“六个转变”的趋势特征。
图3 2017年和2019年各发展阶段城市数量占比
一是我国新型智慧城市建设的城市数量多。智慧城市正在被越来越多的地市选择作为发展战略和工作重点。据统计，我国开展的智慧城市、信息惠民、信息消费等相关试点城市超过500个，超过89%的地级及以上城市、47%的县级及以上城市均提出建设智慧城市，初步形成了长三角、珠三角等智慧城市群（带）发展态势。2019年新型智慧城市评价结果显示，超过88%的参评城市已建立智慧城市统筹机制，进一步推动新型智慧城市建设落地实施。二是我国新型智慧城市建设的发展潜力大。新型智慧城市建设为新型基础设施、卫星导航、物联网、智能交通、智能电网、云计算、软件服务等行业发展提供了新的发展契机，正逐渐成为拉动经济增长和高质量发展的一个增长极。随着政策红利的进一步释放、资金的大量投入，围绕智慧城市建设，在国内已经形成了一个庞大的以资本机构、咨询机构、ICT及互联网企业组成的产业链条，初步形成了“政产研学用”五位一体全面推动的局面。三是我国新型智慧城市建设的创新实践多。经过多年的智慧城市建设和创新发展，涌现出了一批城市大脑、“最多跑一次”、城市运行管理中心、数据资产登记、互联网医院等特色亮点和创新应用，在部分领域为全球智慧城市建设提供了样板。2019年，各地共报送新型智慧城市建设创新实践案例531个，新型智慧城市评价结果显示，我国已有8.36%的城市迈入了成熟期，在未来3年左右将会有一些城市真正达到新型示范性智慧城市建设的标准。（二）服务效果由尽力而为向无微不至转变各部门各地方在开展新型智慧城市建设过程中，紧紧围绕政府治理和公共服务的改革需要，以最大程度利企便民，让企业和群众少跑腿、好办事、不添堵为建设的出发点和落脚点，以“互联网+政务服务”为抓手，聚焦解决人民群众最关注的热点难点焦点问题，通过政府角色转变、服务方式优化，让企业和群众到政府办事像“网购”一样方便，人民群众的满意度大幅提升。一方面，服务方式实现由分散服务向协同服务转变。各地加大简政放权力度，大力推广以公民身份证号码或法人和其他组织统一社会信用代码为唯一标识的电子证照应用，广为诟病的奇葩证明基本消失，行政审批时限大幅压缩。通过开设政府服务大厅、整合服务资源等方式，变“群众来回跑”为“部门协同办”，变“被动服务”为“主动服务”，实现政务服务“只进一扇门”、异地办和就近办。此外，在新冠肺炎疫情防控期间，江浙等地方为了帮助企业复工复产，派出专人驻企解决用工难、资金短缺、物流不畅等难题，主动服务、上门服务成为新时代政府服务新常态。另一方面，服务途径实现由网上办理向指尖办理转变。截至2019年6月，我国31个省（自治区、直辖市）及新疆生产建设兵团和40多个国务院部门已全部开通网上政务服务平台，初步建成了全国一体化在线政务服务平台体系。比如，浙江省市县三级政务服务事项网上可办比例达95.2%。此外，通过开发政务APP、普及自助终端，让越来越多的事项可以通过小程序、APP、自助终端等渠道“指尖触达”，群众刷刷脸、动动手指，就可享受随手办、随时办、随地办的便捷体验。与2017年国家新型智慧城市评价相比，2019年评价中市民评价权重从20%提升到40%，民众满意度已成为检验新型智慧城市工作成效的重要标准。2019年新型智慧城市评价结果显示，与2017年相比，全国惠民服务领域平均得分率提高了6.08%，而市民评价平均得分率则提高了25.55%，充分体现了政府抓住“惠民服务”这个关键开展工作取得的杠杆倍增效应。（三）治理模式由单向管理向双向互动转变新型智慧城市建设改变了城市治理的技术环境及条件，从“依靠群众、专群结合”的“雪亮工程”，到“联防联控、群防群控”的社区网格化管理，从“人人参与、自觉维护”的数字城市管理，到“群众监督、人人有责”的生态环境整治，新型智慧城市在解决城市治理问题的同时，深刻改变着城市的治理理念，推动城市治理模式从单向管理转向双向互动，从单纯的政府监管向更加注重社会协同治理转变。一是政民双向互动的手段更加多元。推动城市管理向城市治理转变，需要发挥人民群众的主观能动性，双向互动渠道的通畅性、易用性将直接影响城市治理的效果。截至2019年6月，除了传统的热线、门户网站等渠道，我国297个地级行政区政府已开通了面向公众的微信、微博、移动APP等新媒体传播渠道，总体覆盖率达88.9%。移动互联网已成为更广泛、更方便、更快捷地收集和掌握社情民意，听民声、知民情、解民忧、聚民智的新阵地。二是信息物理融合的范围更加广泛。新型智慧城市的建设加速了虚拟网络空间与实体物理空间持续双向映射与深度耦合，物联网将城市融为一体，通过城市基础设施数字化感知、运行状态可视化展示、发展趋势智能化仿真等，实现政府决策的科学化。例如，雄安新区坚持数字城市与现实城市同步规划、同步建设，通过在“数字孪生城市”上规划设计、模拟仿真等，将城市可能产生的不良影响、矛盾冲突、潜在危险进行智能预警，以未来视角智能干预城市原有发展轨迹和运行，进而指引和优化实体城市的规划、管理，改善市民服务供给，打造全球领先的数字城市。三是社会协同治理的成效更加明显。随着新型智慧城市建设的推进，城市管理“随手拍”、交警APP“违法举报”、社区网格化管理等一批政民互动、群防群治创新应用，有效提升了城市治理能力和精细化水平。近年来，“朝阳群众”“西城大妈”成为社会协同治理的佳话，北京市朝阳区发案总量、可防性案件双下降，社会治安形势持续向好，群众安全感从2013年的88.2%提升到2019年第二季度的98.5%。在新冠肺炎疫情防控期间，社区网格化管理构建了基层防控的“天罗地网”，提高了人员管控的精准性。（四）数据资源由条线为主向条块结合转变新型智慧城市建设的核心是要推进技术融合、业务融合、数据融合，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务。其中，数据资源的融合共享和开发利用是关键，大数据将驱动智慧城市变革。围绕消除“数据烟囱”，我国先后通过“抓统筹、出办法、建平台、打基础、促应用”等方式，积极推动跨层级、跨部门政务数据共享。一是加强了政务数据资源统筹的力度。在国家层面，成立了“促进大数据发展部际联席会议”制度，建立了“国家大数据发展专家咨询委员会”，加强了跨部门之间的政策衔接和业务指导，初步形成了齐抓共管、多元协同的发展格局。在地方层面，自本轮政府机构改革以来，已有25个省级地方以大数据管理局、政务服务数据管理局和大数据管理中心等形式组建了大数据管理机构，统筹推进各地政务数据管理工作。新型智慧城市评价结果显示，统筹机制的建立对于促进数据资源共享具有积极作用。二是建立了国家、省、地市三级数据共享交换体系。围绕破解互联互通难、数据共享难、业务协同难等长期顽疾，以政务信息系统整合共享为抓手，以“互联网+政务服务”应用为牵引，我国从网络、数据、平台三个方面发力，为政务数据共享奠定良好基础。在网络方面，国家电子政务外网建设不断完善，推动政务外网部门间的横向连接和纵向覆盖，实现了71个部门、32个地方的网络连通。在数据方面，政务信息资源目录体系基本建立，实现基于国家数据共享交换平台的政务信息资源共享目录动态更新和在线管理。在平台方面，依托电子政务外网，全国政务信息共享网站上线运行，打造了全国一体化数据共享交换平台体系。截至2018年底，平台开通了超过1000项面向全国的数据共享服务接口，数据共享交换量已超过360亿条次。三是形成了“城市大脑”等一批数据融合应用创新实践。智慧城市建设是个综合性复杂巨系统，通过城市数据共享交换平台，建设综合性城市管理数据库，结合地理信息和人工智能等信息技术应用，将建筑、街道、管网、环境、交通、人口、经济等领域实时运行情况用数据反映出来，推动形成用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新的城市管理新方式。例如，杭州“城市大脑”应用通过对城市运行状态的全局分析，智能干预城市交通系统，实现城市交通运转效率的大幅提升。在全国最拥堵城市排行榜上，杭州已从2016年的第5名下降到2018年的第57名。（五）数字科技由单项应用向集成融合转变当前，以物联网、云计算、大数据、人工智能、区块链等为代表的新一代信息技术不断成熟，加速在新型智慧城市建设过程中的广泛渗透应用，催生了数字化、网络化、信息化、智慧化的公共服务新模式和城市治理新理念。数字科技在新型智慧城市的交叉融合与推广应用，改变了传统以互联网为主的单项应用局面，推动新型智慧城市加速发展。一是新技术融合应用开拓社会治理新局面。随着北斗导航卫星的持续部署和无人机技术的不断完善，部分城市探索利用无人机等新型移动终端用于城市治理，通过加装摄像头、传感器和无线通信模块，实现高空城市影像采集和环境监测，拓展了城市治理的想象空间。例如，深圳市龙岗区大力推广高端无人机查违，对楼顶、房屋进行监测，实时对违章建筑进行视频采集取证，并回传到执法人员的手机、电脑端，改变了传统巡查防控方式，实现了“天上看、地上巡、网上查”的目标。又如，人工智能与大数据结合，打造便捷生活新体验，浙江杭州、衢州引进AI机器人助力“最多跑一次”业务，办事群众满意率高达94.7％。二是新媒体广泛应用开启政务服务新风尚。近年来，短视频等新媒体蓬勃发展，用户规模飞速攀升，社会影响力与日俱增。据统计，截至2019年6月，中国短视频用户规模为6.48亿，占网民整体的75.8%。各级政府部门和各大主流媒体纷纷在短视频平台开设账号，开展信息服务的同时，以轻松活泼的方式拉近了与民众之间的距离。目前，“共青团中央”“北京SWAT”“四平警事”等政务短视频号受到了年轻用户的青睐。其中，“四平警事”原创系列普法视频在全国引起了强烈反响，有效提高了群众安全防范意识，充分发挥了新媒体在新时期公安宣传工作中的重要作用。三是新需求不断涌现拓展技术发展新空间。在新型智慧城市建设过程中，多方数据可信交换需求广泛存在。区块链技术能有效促进新型智慧城市信息共享与利用。由于每个区块链应用底层框架共识算法、传输机制和开发工具不同，导致不同框架间难以有效进行跨链数据交换，往往一个新的区块链应用上线，在某种程度上意味着“新数据孤岛”的产生。区块链服务网络通过建立区块链底层框架适配标准，开展了国内外主流区块链底层框架适配研究和部署，破解了跨链数据共享难题，将为我国新型智慧城市发展提供高质量、定制化的技术平台支撑和可信、可靠、可扩展的基础设施服务载体。（六）建管模式由政府主导向多元合作转变当前，我国智慧城市建设进入快速发展期，庞大的资金需求为传统政府主导的智慧城市建设模式带来了严峻考验。为充分发挥社会企业专业力量强、资金存量多、人才储备足等优势，国家新型智慧城市评价鼓励政府和社会资本合作开展智慧城市建设和第三方运营，推动新型智慧城市建设逐步从政府主导单一模式向社会共同参与、联合建设运营的多元化模式转变。一方面，我国PPP模式转入健康发展道路。自2014年以来，国家陆续出台了多项PPP政策性文件，鼓励社会资本参与公共服务领域投资。国家发改委和财政部是PPP模式的倡导者，两部委下发的PPP有关文件已经超过70个，分别建立PPP项目库加强项目管理。其中，部分项目操作不规范为地方带来隐性债务风险。2017年，财政部连续发文加强PPP项目监管，规范地方政府举债融资行为，开展了大规模的清库工作，一批“伪PPP”项目被清退出库，规范了我国PPP的发展。另一方面，部分地市探索引入PPP模式推动智慧城市建设运营。在开展新型智慧城市PPP建设运营时，投资与运营模式至关重要。通常由政府出资方和社会资本方共同出资成立特殊项目公司（SPV）来具体操作项目的投融资、建设和本地化长效运营。例如，湘潭智慧城市SPV公司为湘潭新型智慧城市建设提供顶层规划、项目投资融资、项目建设、项目运营维护等一揽子服务，通过PPP模式，实现经营性项目与公益性项目捆绑开发，降低政府的财政支出压力的同时，有效缓解了社会资本方对非经营性项目参与度不足等问题，全面推动湘潭市新型智慧城市建设。
四、我国新型智慧城市建设存在的短板和不足
综合来看，我国新型智慧城市建设取得了积极成效，但也面临顶层设计不强、城市数据融合和治理联动不够、城乡与区域发展不均衡、智慧城市发展生态未形成等问题，需要有针对性地进行完善，推动我国新型智慧城市建设持续健康发展。此外，新冠疫情也暴露出我国智慧城市建设的不少问题，集中体现在城市治理等领域，产生了许多值得总结的经验教训。（一）新型智慧城市顶层设计亟待加强智慧城市是一个要素复杂、应用多样、相互作用、不断演化的综合性复杂巨系统，要进行整体规划设计。虽然地方对于新型智慧城市建设有足够的自主权和能动性，也取得了一定的实践经验与成效，但是国家、省级等层面亟需强化一体化设计，引导城市因地制宜做好规划衔接，避免不科学、盲目谋划而造成资源浪费。要按照系统科学方法论，进一步建立和完善适应我国新型智慧城市“三融合五跨”发展目标的智慧城市顶层设计方法论，解决智慧城市各层级、各系统之间的数据融合、信息共享和业务协同机制，重点解决各系统之间的衔接配合与关联约束关系，用系统科学的方法指导智慧城市的复杂巨系统规划设计，提高顶层设计的科学性、规范性和可操作性。在法律法规上，目前数据资源的所有权、管理权、使用权、定价机制等没有明确规定，部门政务数据的权责利益边界模糊，制约了数据资源的流动、共享和开放。同时，随着数字经济新技术、新应用、新场景、新业态的发展，跨层级、跨地域、跨行业、跨业务的数据共享需求与日俱增，亟待制定统一的规则框架，完善涵盖技术、管理、监督、安全等方面的标准体系。（二）城市数据融合和协调联动不足地方城市结合新型智慧城市建设，在公共管理和服务的线上化方面做了很多工作，但治理联动不足的问题仍普遍存在。一方面因为机制不健全、技术标准和路径不统一、管理边界不明确等，使得线上与线下管理存在“衔接缝隙”，产生服务真空区，例如线上领取验证码但线下仍要排队的现象。另一方面由于部门数据、行业数据等城市数据融合不足问题，导致协同治理能力难以提升。例如，在新冠病毒疫情防控中，突出表现在一些城市医疗资源、防疫物资、企业产能数据严重缺失，需要靠企业和主管部门通过台账等传统手段临时报数，缺乏统一的数据平台支撑，疫情不清、信息僵化、重复采集、联结用户少、应用较孤立等问题突出，无法支撑防疫指挥机关进行有效调配，疫情发生后一度形成了群众就诊拥挤、物资调配混乱等情况。受制于不同区域智慧城市业务系统的分割和隔离，跨地域业务协同不够，导致无法及时掌握和预警某些重点监控人员的跨区域流动信息，给全国范围的疫情防控带来不利影响。（三）城乡发展和区域不均衡较为明显当前，我国新型智慧城市建设还存在城乡发展不均衡、区域发展不均衡等问题。一是目前各地纷纷优先推进城市主城区的智慧化，一定程度缓解了城市交通、教育、就业、医疗等公共服务质量不高等问题，但向农村地区延伸有限，数字乡村建设相对滞后。部分农村由于区域广阔、地形复杂、交通不便，宽带网络和高速无线网络接入还未完全覆盖，信息化建设存在不少“盲点”和“盲区”。农村公共服务供给也存在缺口大、碎片化和稳定性差等一系列“短板”，管理模式总体较为粗放，资金、技术、人员等要素流动不畅。二是新型智慧城市区域发展仍不均衡。根据2019年全国新型智慧城市评价结果，东中西与东北四大板块评价表现差异明显。其中，东部地区和中部地区新型智慧城市发展相对较好，均超过全国平均得分率4%以上，东北地区和西部地区新型智慧城市发展存在一定差距，均低于全国平均得分率4%以上。各领域中，四大板块间的信息资源共享与开发利用差异最为显著，东部板块平均得分率最高，是得分率最低板块的两倍多。例如，在肺炎疫情防控期间，先进城市已经广泛通过智慧城市开展数字化、无人化的防疫工作，而落后地区还在使用手工台帐记录信息、派遣工作人员上门巡防，既降低了工作效率，还造成了严重的传染隐患。（四）尚未形成新型智慧城市共建生态新型智慧城市建设与发展是一项政府引导、全民参与、政企合作、多方共建的系统工程，发挥市场配置资源决定性作用、鼓励社会多元参与成为新型智慧城市可持续发展的关键，因此，发挥市场对资源配置的决定性作用、鼓励社会多元参与，建设新型智慧城市生态成为未来重点方向。目前，还存在以下问题亟待解决：一是社会资本参与智慧城市建设不足。从2019年新型智慧城市评价结果看，目前我国有三分之一的城市还未引进任何第三方机构开展智慧城市运营管理。二是智慧城市领域PPP模式还不成熟。智慧城市建设PPP项目往往缺少明确的收益时间、收益标准和验收标准，企业的收益存在不明确性，风险较大，积极性不高。
五、新时期推进我国新型智慧城市建设的政策建议
智慧社会的美好生活场景值得期待，未来推动我国新型智慧城市发展，需要以建设智慧社会为目标，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立新发展理念，坚持智慧城市、数字乡村一体化统筹发展，技术与制度创新并重，通过数据融合汇聚和共享开放，充分挖掘城市数据资源的价值，并助力城市治理、公共服务和科学决策等，使得智慧城市建设成效得以大幅提升。（一）强化智慧城市顶层设计一是建议尽快出台国家层面的新型智慧城市总体规划或建设指导意见，阐明我国新型智慧城市的推进思路、发展目标、重点任务和保障措施等，为今后一段时间里我国新型智慧城市建设发展指明方向、描绘蓝图，并提供更加具有操作性的建设指导。二是进一步加强国家和省市县各层面的体制机制建设，搭建上下联动、横向畅通的智慧城市组织推进机制，各地建设跨部门协调机构，协同推进新型智慧城市相关工作。三是强化评价监测引导。在现有新型智慧城市评价工作基础上，进一步扩展指标的适用范围，深化指标体系的科学性和实效性，全面系统地掌握我国各地域、各层面新型智慧城市建设发展情况，为中央和地方决策提供有价值的参考。（二）完善新型数字基础设施一是推动信息网络逐步向人与人、人与物、物与物共享的泛在网方向演进，促进信息网络智能化、泛在化和服务化，促进通信移动化和移动通信宽带化，推动计算、软件、数据、连接无处不在。推动5G（第五代移动通信网络）、NB-IoT（窄带物联网）等下一代网络技术不断演进，促进高速宽带无线通信全覆盖。二是加快推进基础设施的智能化，大力发展智慧管网、智慧水务，推动智慧灯杆、智慧井盖等应用，促进市政设施智慧化，加速建立城市部件物联网感知体系，提高城市数字化水平。（三）推进公共服务公平普惠一是充分利用互联网、云计算、大数据、人工智能等新一代信息技术，建立跨部门跨地区业务协同、共建共享的公共服务信息体系，探索创新发展教育、就业、社保、养老、医疗和文化的服务模式，提供便捷化、一体化、主动化的公共服务。二是从社会发展全局出发加强顶层设计，构建以东促西、以城带乡、以强扶弱的新格局，为解决发展不平衡问题提供契机和动力。缩小城乡数字鸿沟，鼓励农村贫困地区利用信息技术补齐发展短板；缩小不同人群数字鸿沟，鼓励相关企业积极投入信息无障碍产业链，补齐服务缺失短板。（四）深化城市数据融合应用一是着力推进城市数据汇聚，构建高效智能的城市中枢和透明政府。推动各级政府开展以数据为核心的城市大脑建设，实现城市各类数据集中融合汇聚和综合智能分析，建立健全数据辅助决策的机制，推动形成“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的政府决策新方式，同时提高政府对风险因素的感知、预测、防范能力。对于类似医疗资源、防疫物资等应急处置数据资源，要制定专项政策强制采集汇聚，提升我国整体应急能力。二是完善社会信用体系建设，并加快推动政务数据上链，构建“可信中国”，让所有政务数据可追溯、不可篡改，提高政府公信力，打造民众可信赖的透明政府。（五）优化新型智慧城市生态一是通过政府引导，鼓励政企合作、多方参与，创新智慧城市建设运营模式，实现智慧城市建设项目的可持续健康运营，着力提高民众体验的满意度。同时，通过体制机制创新，形成数据治理、数据开发的数据安全利用机制，释放城市数据要素活力。二是发展新型智慧城市群。面向数据跨地域协同的实际需求，结合我国城市群（带）发展和城乡一体化发展的战略规划，率先推动在长三角、大湾区等区域建设特色鲜明的智慧城市群（带)，实现邻近区域的数据打通和业务协同，促进城乡数据公共服务的均等普惠，将若干中心城市的先进治理能力扩展到整个区域，实现大区域范围内的综合治理和应急处置能力整体提升。三是推动国际交流合作。推动我国新型智慧城市产品和理念在国外的推广实施，积极培育当地的数字经济市场，在国际舞台上积极推广我国新型智慧城市建设成效，提升我国相关产业的全球竞争力。
注1：“2016版”指标中，一级指标共8项，二级指标21项，二级指标分项54项。注2：差异系数，也称变差系数、离散系数、变异系数，是一组数据的标准差与其均值的百分比，是测算数据离散程度的相对指标。指标内部差异系数越大，表明各地市发展水平差异越大，该指标考察内容的发展越不均衡。
作者：国家信息中心唐斯斯、张延强、单志广、王威、张雅琪本文刊载于《电子政务》2020年第4期